产品质量监督抽查不合格，都要处罚吗？
消息来源：工业快报
发布日期：2020-05-06
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监督抽查中产品不合格的情形，按照不合格项目区分为一般不合格和严重不合格（即有严重质量问题），前者仅由质量监督科室按程序作后处理即可，而后者在质量监督科室做后处理的同时，还应及时移交给执法科室立案，依据《产品质量法》第49条进行处罚
产品质量监督抽查概述
“产品质量监督抽查”的概念源于《产品质量法》第15条“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查”，之前根据组织抽查部门和抽查环节不同，分为原质监部门负责的生产领域产品质量监督抽查，和原工商部门负责的流通领域商品质量监测。随着市场监管总局的成立，《产品质量法》2018年12月第三次修正时将15条后半段改为 “监督抽查工作由国务院市场监督管理部门规划和组织。县级以上地方市场监督管理部门在本行政区域内也可以组织监督抽查”，总局也通过部门规章《产品质量监督抽查管理暂行办法》将生产领域质量抽查和流通领域质量监测两项制度整合，统一名称“产品质量监督抽查”。
《产品质量法》第17条对产品质量监督抽查不合格的处置已有详细规定，“依照本法规定进行监督抽查的产品质量不合格的，由实施监督抽查的市场监督管理部门责令其生产者、销售者限期改正。逾期不改正的，由省级以上人民政府市场监督管理部门予以公告；公告后经复查仍不合格的，责令停业，限期整顿；整顿期满后经复查产品质量仍不合格的，吊销营业执照。监督抽查的产品有严重质量问题的，依照本法第五章的有关规定处罚”。对此条，有人理解为对于产品监督抽查不合格的情况，市监部门内部必须先由质量监督科室履行完前两句规定的所有操作（告知、责令改正、公告、整顿、复查等），经最后一次复查仍不合格才能移交执法科室立案处罚；也有观点认为只要监督抽查不合格，质量监督科室在履行前两句操作的同时，即可一并移交执法科室立案处罚，甚至还想让执法科室一并代劳告知、责令改正、复查、公告和整顿等后处理工作。从法条表述上看，前两句属同一款，所列内容明显是递进关系，即对不合格情形先责令限期改正—逾期不改予以公告—公告后复查—复查不合格停业整顿—整顿后再复查—复查仍不合格吊销执照，不过这里省略了限期内已改正和公告或整顿后复查合格的情形（因为合格所以无须再做处置）；而最后一句单列为一款，与前两句并非递进关系。在人大法工委版《产品质量法释义》（全国人大官网www.npc.gov.cn-法律问答与释义-经济法类）中，第17条是“分别就监督抽查的产品不合格和有严重质量问题时的处理作了规定”，可见第2款实际上是针对第1款监督抽查不合格中的特例情形（不合格构成了严重质量问题）所作出的额外规定。究竟哪些情形才构成严重质量问题呢？释义中对此解释到“有严重质量问题的产品，包括不符合保障人体健康和人身、财产安全要求的产品，在产品中掺杂、掺假，以假充真的产品，国家明令淘汰的产品，失效、变质的产品等”，以逗号分隔的方式明确列举了5类属于“严重质量问题”的情形，按照一般立法释法原则不宜作“等”外扩大理解（原质检总局2011年《关于实施<产品质量法>若干问题的意见》对此就有扩大解释之嫌，而且也仅限生产领域）。而对比《产品质量法》第五章罚则部分所列举的各类违法行为，会发现“以次充好”、“以不合格产品冒充合格产品”、“伪造产地产地”、“伪造或者冒用他人厂名、厂址”、“伪造或冒用认证等质量标志”和“产品标识不符合第规定”这6种（前2种属于实物质量不合格，后4种则属产品标识不合格）均未被列入“严重质量问题”。所以如果监督抽查中发现这6种违法行为，是不宜依据第17条第2款移交执法科室立案处罚的，而应依据第17条第1款，由质量监督科室逐步递进作后处理操作即可。下面笔者结合释义，对属严重质量问题的5类情形逐一分析：1、“不符合保障人体健康和人身、财产安全要求”，在第五章对应的罚则是第49条，该条释义写到“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求”，换句话说就是标准中有涉及健康、安全的单项或多项指标要求，但实物（经检验）却不符合要求。
有种观点认为强制性国家或行业标准必定涉及健康、安全，而推荐性标准不涉及，只要不符合强制性标准即可适用第49条处罚。这种看法不妥，修订后的《标准化法》已将行业标准统一调整为推荐性，虽然有规定“对保障人身健康和生命财产安全….的技术要求，应当制定强制性国家标准”，但表述是“应当制定”，仅规定了责任和趋势，并不能得出“（之前）已有的强制性国家标准所有要求都涉及健康、安全”的结论；其实参考旧版《标准化法》更容易理解，其只规定了保障健康、安全的标准是强制性标准，但并非“反之亦然”。所以不能简单通过标准性质来判定适用49条，实践中不乏某类产品的相关标准均为推荐性，但明显涉及健康、安全的例子（如西安电线电缆事件）。 2/3、“掺杂、掺假”和“以假充真”，对应的都是第五章罚则中第50条。释义中对前者的描述为“行为人以牟取非法利益为目的，故意在产品中掺入降低产品质量、影响产品正常使用性能的异物的一种质量违法行为”，后者则是“行为人用一种产品冒充与其特征和特性不同的另一种产品，以欺骗的手段牟取非法利润，损害消费者合法权益的一种违法行为”，从文字表述可以看出这两种违法行为均存在主观故意性而且隐蔽性较强，作出符合这两项违法行为的认定存在一定难度。
单单通过监督抽查不合格的检验报告本身是判断不了的，必须紧抓不合格批次产品的线索，对生产、销售者进行深入调查，熟悉掌握生产工艺流程，才有机会查清不合格原因是否与掺入其他成分或以假充真有关。比如，肥料监督抽查中发现养分指标低于标准要求，如能查证实际投料的养分原料用量明显低于配方要求且额外使用了其他低价低质原料，则可定性“掺杂掺假”，查证不到充分证据则不宜认定。4、“国家明令淘汰”，对应第五章罚则中第51条，对应释义写到“是指国家行政机关按照一定的程序，采用行政的措施，对涉及耗能高、技术落后、污染环境、危及人体健康等方面的因素，宣布不得继续生产、销售、使用的产品…，如国务院办公厅１９９１年的６７号文件宣布淘汰了六种农药；卫生部先后宣布淘汰了一百多种药品”，可见“明令淘汰”的前提必须是国家行政机关按一定程序（如发布公告或目录）公开宣布的。目前多是依据发改委《产业结构调整指导目录》、工信部《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录》等目录中的“淘汰部分”进行界定。不过监督抽查中发现淘汰产品概率极小，因为现在很少有企业生产和销售，而且淘汰产品也不存在有效标准检验。5、“失效、变质”，对应第五章罚则中第52条，且仅限于销售领域，释义解释为“失效是指产品失去了本来应当具有的效力、作用。变质是指产品内在质量发生了本质性的物理、化学变化，失去了产品应当具有的使用价值”。如果监督抽查中发现销售的商品“失效、变质”（明显超过保质期，或外观明显变质），一般都会作为违法线索上报最终反馈至执法科室，不会再抽样检验。
综上可见，监督抽查不合格且构成严重质量问题一般只可能是前3种情形，其中第2种、第3种情形又存在实践中难以查证和准确认定的问题，所以绝大多数情况下可以简单把“有严重质量问题”等同于“不符合保障人体健康和人身、财产安全要求”，即“监督抽查的产品有严重质量问题”应适用《产品质量法》第49条处罚。那么新问题来了，如何区分监督抽查不合格项目是否构成“不符合保障人体健康和人身、财产安全要求”呢，笔者认为不论是质量监督科室的行政人员，还是执法科室的办案人员，或是法制科室的审核人员，都不具备专业水平对“国家、行业标准的某些指标是否会影响人体健康和人身、财产安全”作出考量和认定。“术业有专攻”，涉及标准的事就应该由标准起草单位、归口单位和日常依据标准对产品进行考核的技术机构来解释。原质检总局产品质量监督司一直以来，都有组织国内各大专业技术机构和专家学者（包含了标准起草、归口单位和起草人等），定期编制并修订涉及常见工业品、日用消费品的《产品质量监督抽查实施规范》。最近一次正式发布并出版是2015年版，目前尚未宣布失效或换版，涉及日用纺织品、电子电器、轻工产品、建筑装修材料、农业生产资料、机械及安防、电工及材料共7大类、234个小类的常见产品。
其中每类产品都从相关标准中选定了部分重要指标作为监督抽查的具体检验项目（除儿童用品、肥料等重点产品外，其他产品检验项目一般不包括产品标识），同时还将每个项目重要程度做了区分，明确分为A类（极重要质量项目，归为直接涉及人体健康、适用安全的指标）和B类（重要质量项目，归为涉及环保、节能、关键性能或特征值的指标），见下例。
参考《实施规范》的细化规定，可以很直观地将监督抽查中产品不合格的情形，按照不合格项目区分为一般不合格和严重不合格（即有严重质量问题），前者仅由质量监督科室按程序作后处理即可，而后者在质量监督科室做后处理的同时，还应及时移交给执法科室立案，依据《产品质量法》第49条进行处罚。不过有两点需要提醒：一是监督抽查严重质量问题移交处罚的案件，在实践中为了更及时地掌控尚未销售的不合格产品，由执法科室代为现场告知检验结果并作出相应措施（如查封）更为稳妥，但不宜再代劳质量监督科室的责令整改、公告、整顿等操作。二是质量监督科室在后处理各个环节中，如复查不合格且不合格项目同样构成严重质量问题的话，还应再次移交给执法科室立案处罚，视移交的时间节点，由执法科室选择并案处罚还是重新立案。
